衡政发〔2016〕2号

衡阳市人民政府

关于加快发展养老服务业的实施意见

 

各县市区人民政府，市直机关各单位，驻衡国省属单位：

　　为进一步建立和完善我市养老服务体系，健全养老服务工作机制，大力推进社会福利事业发展。根据《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）、《湖南省人民政府关于加快推进养老服务业发展的实施意见》（湘政发〔2014〕22号）精神，结合我市实际，现就加快发展养老服务业提出如下意见。

　　一、发展养老服务业的指导思想、总体目标

　　（一）指导思想。坚持政府主导、部门协同、社会参与、市场推动的原则，逐步建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑，投资主体多元化、服务对象公众化、服务方式内容多样化、服务队伍专业化、监督管理规范化和功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。

　　（二）总体目标。到2020年，符合标准的养老服务中心、老年人活动中心等服务设施覆盖所有城市和农村社区，90%以上的乡镇和30%以上的村建立包括养老服务在内的综合服务设施和站点。全市完成城乡养老服务床位总数超过9万张，实现每千名城乡老人拥有50张以上床位的目标。逐步完善养老服务体系，健全和落实相关优惠政策；在完善现有福利性养老机构的基础上，积极支持以公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种方式提供养老服务保障。鼓励社会资金以独资、合资、合作、联营、参股等形式大力兴办和发展各类养老服务机构。大力开展社区居家养老服务，为老年人提供方便快捷生活照料、家政服务、医疗康复、文化娱乐、精神慰藉、应急救助、法律援助等服务，改善居家养老环境和条件；支持和鼓励老年用品市场健康发展，促进全市养老服务业形成规模，满足不同层次老年人需求。

　　二、主要任务

　　（一）大力推进居家养老服务进程。在制定城市总体规划、控制性详细规划时，统筹推进养老服务设施建设。民政、国土、规划、住建等部门在规划许可、施工许可、权证发放等工作中共同审核把关，确保新建城区和新建居住（小）区必须按照人均用地不少于0.1平方米的标准及老年人口、服务半径，分区分级规划设置养老服务设施，并列入土地出让合同，与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用，主要用于居家养老、日间照料（托老）等服务。凡老城区和已建成居住（小）区无养老服务设施或现有设施没有达到规划和建设指标要求的，要按每千户室内为老服务场所不低于150平方米建筑面积、室外老年人活动场所不低于300平方米的标准，限期通过购置、置换、租赁等方式开辟养老服务设施，不得挪作他用。在农村，结合乡村和新型城镇化建设，在修编完善县域村庄布点和村镇建设规划时，凡人口聚集地、中心村应规划建设养老服务设施。

　　按照“政府主导、社会参与、市场化运营”的原则和国家统一的建设标准，整合社区卫生、文化、体育等资源，采取社会投入和政府资助相结合方式，大力发展社区居家养老服务设施，并积极引导社会组织和家政、物业等企业和机构，兴办或运营老年供餐、日间照料、老年活动中心等形式多样的养老服务项目，为居家老年人提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等规范化、个性化服务；扶持发展老年电子商务，建设市、区、街道、社区四级居家养老服务信息管理体系和服务网络平台，提供紧急呼叫、家政预约、生活帮助、健康咨询、紧急救援、服务缴费、主动关怀等服务项目，有条件的地方要为高龄老人、低收入失能老人免费配置电子呼叫设备。到2020年，全市居家养老服务中心（站）达到2000家以上、日间托养床位4.2万张。城区乡镇（街道）、社区（农村社区）要普遍建立居家养老服务中心（站）和老年人活动服务场所;各城区政府要切实履行发展养老服务业的主体责任，率先推动居家养老（残疾人托管）服务设施规模化、体系化，2016年每个乡镇（街道）建好1个含养老服务在内的综合性居家便民服务中心，每个街道建好1—2个社区养老服务中心示范点，力争3至5年实现城区社区全覆盖。

　　（二）加强养老机构建设。一是大力支持社会力量举办养老机构。各地要根据城乡规划布局要求，积极鼓励和引导各类社会资本以独资、合资等多种形式参与投资养老服务行业，到2020年，全市新建、改扩建社会办养老机构约150家，新增养老床位2万张。二是稳步发展公办养老机构。各级政府要将公办养老机构（福利院、光荣院、敬老院、军休所、康复院）建设纳入当地社会公益设施基本建设规划，加大对公办养老机构建设的投入，到2020年，全市要新增公办养老机构床位0.8万张。市本级要做大做优市社会福利院，将市社会福利院与市第二福利院整体合并，新建老年养护楼，划分儿童养育和老年养护两个功能区，引进专业性医疗机构，完善特殊教育功能，力争用两年建成集孤残儿童养育、失能“三无”老人照护、医养融合为一体的综合型福利机构。

　　（三）积极推进农村养老服务。将农村“三无”老人全部纳入五保供养范围，适时提高五保供养标准，加快建设农村五保供养机构和农村幸福院、老年福利服务中心、农村五保之家等养老服务设施。在新建和改扩建的基础上，对现有敬老院进行维修、改造，完善基础设施，拓展服务项目和服务范围，增强文化娱乐、体育健身、医疗保健、日托照料等服务功能，积极探索开展社会代养服务，加强农村养老机构与城镇养老机构之间的互动，实现城乡互联、优势互补、发展互动。充分发挥村民自治功能和老年协会作用，督促家庭成员承担赡养责任，组织开展邻里互助、志愿服务，解决周边老年人实际生活困难。到2020年，全市新（扩）建乡镇敬老院100所，新增床位1万张以上；建成农村居家养老服务设施2000个，新增日间照料养老床位1万张以上。

　　（四）努力优化老年居住环境。各级政府要严格按照无障碍设施工程建设标准和规范，积极推动与老年人日常生活密切相关的公共设施和老年人家庭无障碍设施的改造，并按照国际老年友好型城市建设标准、国家《老龄宜居社区（基地）标准》和创建湖南省人居环境奖的要求，规范开展老年友好型城市和老龄宜居社区建设，提高老年人生活满意度和宜居水平。到2020年，全市建设1个老年友好型城市和5个老龄宜居社区、15个示范性居家养老服务中心（站）。

　　（五）充分发挥老年协会作用。乡镇、街道要根据城乡社区老年人口规模、分布，按照便于管理、服务老人的原则建设老年协会，采取有效措施不断提高老年人参与率，充分发挥老年协会在养老服务工作中的重要作用；引导老年协会开展为老服务和老年互助服务活动，为老年人提供家政、照料、护理、信息咨询、心理疏导等服务，组织低龄老人对高龄、空巢、失能老人进行帮扶解决实际困难。到2020年，全市城镇社区老年协会覆盖率达到100%、农村社区（村）老年协会覆盖率达到85%以上。

　　（六）创新发展养老服务模式。要大力推进政府购买居家养老服务（日间照料）、养老服务信息系统建设及其营运服务、机构养老服务、养老服务人员培训、养老服务评估。除需提供特殊服务保障的由公办养老机构集中供养以外，鼓励和支持社会办养老机构为城市“三无”和农村“五保”老人提供养老服务，积极探索以政府购买服务方式，委托社会办养老机构对政府托底保障的“三无”老人提供养老服务。加快养老服务信息化建设进程，开发市、县（市）区养老服务信息管理系统，建立老年人信息档案，开通养老服务热线和居家养老服务呼叫系统等便捷有效的求助和服务信息交流渠道，及时向社会提供养老服务和资源供应信息。加强老年文化体育建设，倡导科学、健康、文明的生活方式，丰富老年人的体育健身和精神文化生活，积极扶持养老机构和社区建立老年心理服务组织，大力倡导志愿服务，充分发挥志愿者和老年人组织作用，鼓励医生、心理咨询师和老年工作者为老年人提供精神关爱服务。鼓励有条件的地区发展集观光旅游、康复健身、养老于一体的养老社区、养老庄园等高端养老服务项目。

　　（七）大力发展医养融合养老服务。民政和卫计部门要牵头研究制定医养融合养老机构的建设方案和年度计划，重点建设大型的医养融合服务机构，市本级在三年内完成1所公办养老机构、1所民营养老机构和2所公立医院的四种类型医养融合试点工作。对具备较好医疗条件、但目前医疗服务业务不饱和的医疗卫生机构转型发展养老服务，有条件的二级以上综合医院应当开设老年病科，增加老年病床数量，做好老年慢性病防治和康复护理；支持有条件的养老机构设置医疗机构，并纳入公共卫生体系建设，作为医院收治老年人的后期康复护理场所，符合城镇职工（居民）基本医疗保险和新型农村合作医疗定点条件的，申请纳入定点范围，完善医保报销制度，解决异地就医结算问题，让入住的参保老年人享受相应待遇；未设立医疗机构的养老机构，采取协作、合作、设立小型门诊等方式与医疗卫生部门合作，医疗机构应为养老机构开通预约就诊绿色通道，派驻医护人员到养老服务机构为老年人提供必要服务；推动医疗卫生服务延伸至社区、家庭，实现基层医疗卫生机构与社区养老服务机构的无缝对接，建立社区医院与老年人家庭医疗契约服务关系，开展上门诊视、健康查体、保健咨询等服务，推进面向养老机构的远程医疗服务试点。

　　（八）推动开展养老服务商业保险和金融业务。逐步将养老机构场地责任险和五类特殊困难老年人意外伤害险纳入财政补贴范围，鼓励保险行业对养老机构及其服务对象开展商业保险业务，如老年人健康保险、长期护理保险、意外伤害保险等，提高养老机构生存和服务保障能力。鼓励商业银行、保险公司、信托公司、证券公司等金融机构通过信贷、股权、债权等方式投资养老服务业，加强金融业与养老服务业融合。

　　三、进一步健全和完善加快发展养老服务业的保障措施

　　（一）不断加大政府对养老服务业发展投入。

　　1.安排财政专项预算资金支持养老服务业发展。市、县（市）区政府要积极调整财政支出结构，每年安排一定专项预算资金和50%以上的彩票公益金，支持发展养老服务业。财政预算专项资金和彩票公益金具体用于养老服务机构建设补贴（以奖代补）、运营补贴、培训补贴、基本养老服务补贴、高龄老年人生活补贴、政府购买养老服务等。

　　2.加大对公办养老机构建设投入。对重点为“三无”老人、优抚对象、五保老人、低收入老人、经济困难的失能半失能老人提供无偿或低收费的供养、护理服务的公办福利院、光荣院、敬老院及城乡社区居家养老服务机构设施，各级政府要将维护资金、工作人员工资、福利和日常办公经费列入同级财政预算。

　　3.建立民办养老机构财政补贴制度。对社会力量举办、取得相关资质并经审核合格的养老机构给予运营补贴，城区民办养老机构每收住1名60周岁以上人员，由市财政按每人每月不低于100元的标准给予运营补贴，今后再根据养老机构的运行情况及物价上涨指数等，由市财政局、市民政局适时制定提高运营补贴标准的意见予以实施。

　　4.完善居家养老服务资金扶持制度。对城乡65周岁以上低保对象中的完全失能老年人，由所在县市区人民政府按照不低于省定标准给予基本养老服务补贴，可采取发放相应数额服务券、由居家养老服务中心（站）以日托照顾和上门服务为主要方式提供生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健等服务，并建立政府购买养老服务制度。对市区每个社区养老服务中心（站）和街道（乡镇）综合性居家养老服务中心给予每年3万元的运行补贴，由市财政承担；对市区内建设社区养老服务中心（站）一次性奖励5万元/个，建设街道（乡镇）综合性居家养老服务中心一次性奖励20万元/个，从市级福彩资金中安排。

　　（二）完善土地供应政策。民政、发改、规划、国土等部门要共同研究制定养老设施建设的专项规划，将其列入城镇土地利用总体规划、年度用地计划和年度国有建设用地供应计划，对符合城市规划和土地利用总体规划的养老机构，发展和改革、城乡规划、国土资源等部门应优先核准、备案、立项、审批，积极支持新建、改建、扩建养老服务项目和设施。

　　按全省“十三五”末新增35万张养老床位需安排建设用地

　　1.3万亩测算，我市应安排养老服务设施建设用地0.33万亩。国土资源部门要根据有关规定和《养老设施规划》及用地要求，优先安排养老服务设施建设用地。对福利性、非营利性养老机构采取行政划拨方式供地。对营利性养老机构采取有偿方式供地，合理控制地价，切实降低建设成本。乡镇、村设立的公益性养老机构经依法批准可使用本集体经济组织所有的土地。公共财政投入且闲置的房产，经财政、国有资产管理部门批准可改造为养老服务机构，鼓励社会力量将闲置厂房、民用设施，按政策规定经有关部门批准改（扩）建成养老服务机构。对依法由非营利性转变为营利性养老服务机构的，其原以行政划拨方式取得的土地使用权由政府无偿收回，采取招标、拍卖、挂牌等方式有偿使用。对已经建成和列入规划的养老服务设施，任何单位不得挤占或改变使用性质，更不得以办养老机构的名义变相进行房地产开发。确因城乡规划需要拆迁或改变用途的，由当地人民政府依法收回土地使用权，并依法补偿。

　　（三）落实税费优惠政策。对养老机构提供的养护服务免征营业税，对符合《财政部国家税务总局关于非营利组织企业所得税免税收入问题的通知》（财税〔2013〕122号）规定的非营利性养老机构从事非营利活动取得的收入，按规定免征企业所得税，免征非营利性养老服务机构自用房产、土地的房产税、城镇土地使用税，并依据国家、省、市相关政策减免有关规费。

　　对养老机构建设涉及的暂不能免征的行政事业性收费和服务性收费，由当地政府财政购买。政府主办和特许经营的供水、供电、供气、通信、有线（数字）电视等经营单位，应为福利性、非营利性养老机构提供优质服务和收费优惠，其中用水、用电、用气（燃气）等与居民实行同质同价。免收有线电视开户费、城区普通宽带一次性连接费,优惠收取采用光纤接入或者接入距离较远等成本较高的宽带一次性连接费，通信费、收视费按当地最优惠的标准收取。企业和个人通过公益性社会团体或县级以上人民政府及其部门向养老服务机构捐赠，按照现行税收法律法规和相关政策规定的比例，在企业所得税和个人所得税税前扣除。

　　（四）建立人才培训就业政策。教育、民政部门要支持高等院校等学校通过在校教育、继续教育和远程学历教育，扩大人才培养规模，鼓励开设养老服务相关的专业课程。有计划地在职业学校设立养老服务相关专业课程，支持创办培养老年服务专业人才的职业技术学院（学校）。实施公立养老服务机构工作人员定向培养专项计划，学生毕业后按协议安排到养老服务机构工作。依托高等院校、技师学院、中等职业学校或大型福利机构建立养老服务培训基地；指导发展志愿者服务队伍，建立义工服务时间储备制度，探索建立义工服务时间与就业优先录取等鼓励措施；养老机构应科学设置专业技术岗位，重点培养和引进医生、护士、康复医师、康复治疗师、社会工作者等具有执业或职业资格的专业技术人员。

　　将养老服务从业人员的技能培训纳入城乡就业培训体系，由人力资源和社会保障部门按照职业标准，组织开展养老服务从业人员培训和养老护理职业技能鉴定工作，推行国家职业资格证书制度。养老服务从业人员经职业技能鉴定合格的，发给相应职业资格证书，持证上岗，其中持证上岗的就业困难人员可申请享受就业补贴。

　　养老机构应该依法缴纳养老保险费等社会保险费，提高养老服务人员工资、福利及社会保障待遇。对养老服务机构合同聘用的养老护理服务人员中就业困难人员，落实公益性岗位补贴（社区居家养老和孤残儿童护理服务人员适用本政策）。对取得资格证的养老护理人员建档，工资和福利待遇与其取得相应的资格证挂钩，实行岗位津贴制度。

　　（五）提供项目建设金融服务。金融机构要扶持养老服务业发展，在符合市场原则的前提下，对养老服务机构及其建设项目提供融资便利及优惠利率。经论证前景好、规模大的养老服务机构建设项目，财政部门要给予适当的贷款贴息。经批准成立的养老服务机构，可以申请小额贷款担保。

　　四、加强对养老服务业发展的组织领导

　　（一）健全养老服务业发展的工作机制。各级政府要高度重视养老服务事业，把养老服务事业发展摆上突出位置，列入重要议事日程，纳入国民经济和社会发展总体规划。成立政府牵头，民政、老龄、财政、发展和改革、人力资源和社会保障、住建、城乡规划、卫生计生、国土、税务、文化体育新闻出版广电、编制、教育、环保、工商、消防、人防、商务、食品药品监管、质监、残联、金融等部门参加的协调机构，制定落实养老服务业的发展规划和政策措施，加强督促检查，及时研究解决工作中遇到的问题。民政部门要切实履行监督管理、行业规范、业务指导的职责，推动公办养老机构改革发展；发改部门要将养老服务业纳入经济社会发展规划、专项规划和区域规划，支持养老服务设施建设；财政部门要对发展养老服务业给予财力保障；老龄工作机构要发挥综合协调作用，加强督促指导工作；教育、消防、卫生计生、国土、住建、人力资源和社会保障、商务、税务、金融、质监、工商、食品药品监管等部门要各司其职，加强沟通，密切协作，形成齐抓共管、整体推进的工作格局。

　　（二）建立养老服务业发展的目标管理考评机制。各级政府要根据当地老年人口数量、结构和养老服务需求状况，认真制定和组织实施养老服务业发展规划，建立部门支持养老服务业发展的目标管理责任制，确立每1个乡镇、街道建设1所综合性居家养老服务中心等工作目标，并严格落实目标完成情况的检查考核机制，确保目标如期实现。

　　（三）强化行业监管。民政部门要会同发展和改革、质监、老龄、老干、财政、人力资源和社会保障等部门按照国家有关法律法规和相关标准，制定和完善我市养老服务业标准体系、管理办法、收费政策；会同财政、发改、公安、人力资源和社会保障、卫生计生、银监等部门加强社会养老服务机构的日常监督管理，规范服务价格和融资行为；会同财政、审计、监察等部门加强对公办养老机构财政专项资金使用、民办养老机构财政补助条件等方面的评估、评审和检查，确保财政资金使用效益。住建、城乡规划、消防、安监等部门要按规定，对养老机构规划设计、建筑设计、消防安全、床位设置、服务设施、服务人员配备等方面进行检查验收。

　　强化行业自律，严格执行国家、行业和地方标准，逐步实现养老服务行业标准化管理，加强服务行为监督和服务质量评估。建立健全社会养老机构年检制度，对达不到要求的责令限期整改；对不执行整改或整改后达不到要求的，停止享受各种扶持政策，并向社会公布处理结果。对盗用养老机构名义，从事项目内容与批准的不一致、骗取享受各种优惠政策的，民政部门要会同有关部门中止并追回相应的减免税金和资助经费，违反法律法规的，依法追究法律责任。

　　（四）营造加快养老服务业发展的社会环境。各县市区结合本意见制定本地区的实施意见或办法，将发展养老服务业的有关指标纳入政府绩效评估体系，确保责任到位、任务落实；同时，加强对各类社会福利机构消防安全的专项治理，对公办养老机构的消防设施改造费用，按属地管理原则由各级政府财政解决。市直有关部门要对照职责分工，在本意见实施之日起3个月内制定出具体措施办法，确保政策意见落实到位。各级各部门及各类媒体要加大对养老服务业的宣传力度，在全社会广泛开展尊老、爱老、助老等思想道德教育，转变社会养老观念，倡导新型孝道文化，大力营造关心支持养老服务业发展的良好社会氛围。 

　　

　　衡阳市人民政府

　　2016年1月15日